Neden Bazı İşler Devletindir? İki Gerekçe Çizgisi

 

Neden Bazı İşler Devletindir? İki Gerekçe Çizgisi[1]

Ercan Eren

Giriş: Özelleştirmenin sınırı nerede?

Bir işin devlete ait olması gerektiğini savunmanın birbirinden bağımsız iki yolu vardır: ya özel sektörün o işi daha kötü yapacağını gösterirsiniz, ya da kim yaparsa yapsın o işin ancak kamu adına yapıldığında meşru olacağını. Birincisine araçsal gerekçe, ikincisine içsel ya da meşruiyet gerekçesi diyebiliriz.

Özelleştirme dalgasının zirvede olduğu 1980 ve 1990'larda bile bazı alanlar tartışmalı kaldı. Kâr amaçlı şirketlerin işlettiği cezaevleri, Irak'ta sivilleri öldüren özel askeri şirket Blackwater, vergi toplama işinin şirketlere ihale edilmesi bunların en bilinen örnekleri. Tarihçi için bu tartışma yeni de değildir: Osmanlı'nın iltizam ve malikâne sistemi ile Eski Rejim Fransası'nın Ferme générale'i, devletin en temel işlevlerinden birini özel müteşebbislere devretmenin sonuçlarını yüzyıllarca yaşatmıştır.

Bu yazıda iki gerekçe çizgisini ayrı ayrı ele alıp nerede örtüştüklerini, nerede ayrıştıklarını göstermeye çalışacağım. Ayrım önemlidir; çünkü politika tartışmalarında çoğu zaman birinin argümanı ötekinin kanıtıyla savunulur.

Araçsal gerekçe: Sözleşme neyi yazamaz?

Araçsal gerekçenin özü şudur: bir hizmetin kalitesi sözleşmeye tam olarak yazılamıyorsa, maliyeti düşürmeye güdülenmiş özel işletmeci kaliteyi aşındırır. Bu argüman piyasaya karşı değil, sözleşmenin sınırlarına dikkat çeken bir argümandır.

En bilinen formülasyonu Oliver Hart, Andrei Shleifer ve Robert Vishny'nin 1997'de Quarterly Journal of Economics'te yayımlanan "The Proper Scope of Government" makalesidir. Model, Hart'ın eksik sözleşmeler ve kalıntı kontrol hakları teorisini kamu hizmetine uygular ve uygulama alanı olarak doğrudan cezaevlerini seçer. Özel işletmecinin maliyet düşürme güdüsü kamu yöneticisininkinden güçlüdür; bu güçlü güdü, kalitenin ölçülebildiği yerde iyi, ölçülemediği yerde kötü sonuç verir.

Cezaevinde ölçülemeyen kalite nedir? Gardiyanların eğitimi ve sayısı, şiddetin gizlice tolere edilmesi, sağlık hizmetinin geciktirilmesi, mahkûma insanca davranılması. Personel maliyetini düşürmek, sözleşmeyi ihlal etmeden bütün bunları kötüleştirebilir. Yazarların vardığı sonuç ilginçtir: çöp toplama ya da silah üretimi gibi kalitesi kolay ölçülen işlerde özel sektör üstündür, cezaevi gibi işlerde ise kamu.

Oliver Williamson aynı soruyu işlem maliyetleri iktisadı açısından ele aldı. 1999'da Journal of Law, Economics, and Organization'da yayımlanan "Public and Private Bureaucracies" makalesinde "probity" kavramını öne çıkardı: kurala sadakat ve dürüstlüğün kritik olduğu işlemler. Dış ilişkiler bunun tipik örneğidir. Williamson'a göre kamu bürokrasisi verimsiz olduğu için değil, bu tür işlemlerde düşük güdü yoğunluğu bir erdem olduğu için seçilir.

Üçüncü bir araçsal kaygı hesap verebilirliktir. Kamu kurumları bilgi edinme hakkına, idari denetime ve seçmene karşı sorumluluğa tabidir; sözleşmeli bir şirket büyük ölçüde değildir. Blackwater olayından sonra şirket çalışanlarının hangi hukuka tabi olduğu yıllarca tartışıldı.

Araçsal gerekçenin belirgin bir özelliği vardır: ilke olarak ampiriktir. Daha iyi izleme teknolojisi, daha iyi sözleşme tasarımı ya da rekabetçi ihaleler sorunu çözerse, argüman da ortadan kalkar.

İçsel gerekçe: Kimin adına?

İçsel gerekçe sonuçlara bakmaz; bir eylemin kimin adına yapıldığını sorar. Aynı kalitede hizmet veren özel bir cezaevi bile, bu görüşe göre, yanlış bir şey yapmaktadır.

Başlangıç noktası Max Weber'in 1919 tarihli "Politika Bir Meslek Olarak" konferansındaki ünlü tanımdır: devlet, belirli bir toprak üzerinde meşru fiziksel şiddet tekelini başarıyla talep eden insan topluluğudur. Weber'in vurgusu "meşru" sözcüğündedir. Şiddet yetkisi devredilebilir; ama devredildiğinde meşruiyetin kaynağı belirsizleşir.

Hukuk felsefesinde bu sezgiyi en sistematik biçimde geliştirenlerden biri Sharon Dolovich'tir. 2005'te Duke Law Journal'da yayımlanan "State Punishment and Private Prisons" makalesinde, liberal bir devlette cezalandırmanın meşruiyetinin ancak kamusal sorumlulukla sağlanabileceğini savunur. Avishai Dorfman ve Alon Harel ise 2013'te Philosophy & Public Affairs'te yayımlanan "The Case Against Privatization" makalesinde bir adım daha ileri gider: bazı kararlar ancak kamu görevlisinin kendi yargısını bir kenara bırakıp kamunun iradesine "boyun eğmesiyle" alındığında o kamunun eylemi sayılır. Özel bir aktör ne kadar özenli olursa olsun, kendi hesabına hareket eder.

Bu yaklaşımın en somut yargısal ifadesi İsrail'dendir. İsrail Yüksek Mahkemesi 2009'da Academic Center of Law and Business v. Minister of Finance davasında, özel cezaevi kuran yasa değişikliğini iptal etti. Mahkeme, ampirik koşulların ne olacağını beklemeden, kâr amaçlı bir şirketin özgürlüğü kısıtlama yetkisini kullanmasının kendi başına insan onuru ve özgürlüğü temel yasasını ihlal ettiğine hükmetti.

Michael Sandel'in What Money Can't Buy (2012) kitabındaki "yozlaşma" argümanı da bu ailedendir. Sandel'e göre bazı malların piyasada alınıp satılması onların anlamını değiştirir; ceza, piyasa ilişkisine dönüştüğünde toplumun kendi adına verdiği bir yargı olmaktan çıkıp ticari bir hizmete dönüşür.

İki çizgi nerede ayrışır?

İki gerekçe çoğu zaman aynı sonuca varır, ama farklı sorulara cevap verir; bu yüzden aynı kanıt birini güçlendirirken ötekine dokunmayabilir.

	Araçsal gerekçe	İçsel (meşruiyet) gerekçesi
Temel soru	Hizmet iyi yapılır mı?	Kimin adına yapılıyor?
Kanıt türü	Ampirik: maliyet, kalite, olay sayıları	Normatif: egemenlik, onur, kamusal irade
Yanlışlanabilir mi?	Evet; iyi sözleşme sorunu çözerse argüman düşer	Hayır; performans verisi argümanı etkilemez
Sınırı nereye çizer?	Kalitenin ölçülemediği yere	Zor kullanma yetkisinin başladığı yere
Temsilciler	Hart, Shleifer ve Vishny; Williamson	Weber; Dolovich; Dorfman ve Harel; Sandel

Ayrışmayı üç kurgusal durumla görmek mümkün.

1.      Kusursuz işleyen özel cezaevi. Ölçülebilen her göstergede kamu cezaevinden iyi olsun. Araçsal gerekçe için itiraz kalmaz; içsel gerekçe için asıl sorun hiç değişmemiştir.

2.      Kötü işleyen kamu cezaevi. İçsel gerekçe burada yalnızca mülkiyetin doğru olduğunu söyler, kalite sorununa bir cevap vermez. Araçsal gerekçe ise reform ya da kısmi özelleştirme için kapıyı açık tutar.

3.      Karma model. Binanın inşası, yemek ve temizlik özel şirkette; gözetim, disiplin ve güç kullanımı kamuda kalsın. İçsel gerekçe bunu büyük ölçüde kabul edilebilir bulur, çünkü zor kullanma kamudadır. Araçsal gerekçe ise sağlık hizmeti gibi kalitesi ölçülemeyen kalemlerin özel tarafta kalmasından kaygılanır. Fransa'nın "gestion déléguée" modeli bu ayrımın kurumsal bir örneğidir.

Politika tartışmasındaki en sık hata, bir çizginin sonucunu ötekinin kanıtıyla savunmaktır. Özel cezaevlerine meşruiyet gerekçesiyle karşı çıkan biri, "özel cezaevlerinde şiddet daha yüksek" verisine dayandığında, verinin değiştiği gün argümanını kaybeder. Tersine, verimlilik argümanıyla özelleştirmeyi savunan biri, karşı tarafın asıl itirazına hiç değinmemiş olur.

Sonuç

Özelleştirmenin sınırı tek bir ölçütle çizilemez; ama hangi ölçütü kullandığımızı açıkça söylemek tartışmayı netleştirir. Araçsal gerekçe bize "hangi koşullarda" sorusunu, içsel gerekçe ise "hangi koşulda olursa olsun" sorusunu sordurur.

İktisatçılar doğal olarak birinci çizgide rahattır, çünkü orada modeller ve veriler konuşur. Ancak iltizamdan Blackwater'a uzanan tarih, ikinci çizginin de bir duygu değil, devletin ne olduğuna dair bir iddia olduğunu hatırlatır. Bir sonraki yazıda bu iki çizgiyi, en somut sınandıkları alan olan özel cezaevleri üzerinden, farklı ülkelerin deneyimleriyle tartışacağım.

Kaynakça

•       Dolovich, S. (2005). "State Punishment and Private Prisons." Duke Law Journal, 55(3), 437–546.

•       Dorfman, A. ve Harel, A. (2013). "The Case Against Privatization." Philosophy & Public Affairs, 41(1), 67–102.

•       Hart, O., Shleifer, A. ve Vishny, R. W. (1997). "The Proper Scope of Government: Theory and an Application to Prisons." Quarterly Journal of Economics, 112(4), 1127–1161.

•       Sandel, M. J. (2012). What Money Can't Buy: The Moral Limits of Markets. New York: Farrar, Straus and Giroux.

•       Weber, M. (1919). Politik als Beruf. München: Duncker & Humblot.

•       Williamson, O. E. (1999). "Public and Private Bureaucracies: A Transaction Cost Economics Perspective." Journal of Law, Economics, and Organization, 15(1), 306–342.

---

[1] Claude YZ ile birlikte yazılmıştır.